Skip to content Skip to sidebar Skip to footer

Konsep Birokrasi Menurut Beberapa Ahli

Konsep Birokrasi 

Dalam Ilmu Administrasi Publik, birokrasi memiliki sejumlah makna, di antaranya adalah pemerintahan yang dijalankan oleh suatu biro yang biasanya disebut dengan officialism, badan eksekutif pemerintah (the executive organs of government), dan keseluruhan pejabat publik (public officials), baik itu pejabat tinggi ataupun rendah (Albrow, 2005: 116-117). Diantara ketiga makna tersebut, karakteristik umum yang melekat pada birokrasi adalah keberadaannya sebagai suatu lembaga pemerintah. 
Istilah birokrasi yang pertama kali digunakan oleh M de Goumay mengacu kepada suatu penyakit yang melanda pemerintahan, ditandai dengan berbelit-belitnya prosedur biasanya dikeluhkan oleh pejabat, juru ketik, para sekretaris, para inspektur dan para intendan yang diangkat bukannya untuk menguntungkan kepentingan umum, tetapi kepentingan individu, bahkan kepentingan umum itu untuk  para pejabat (Albrow, 2005: 1).
Perkembangan konsep birokrasi sebenarnya merupakan salah satu varian dari jenis pemerintahan demokrasi dan aristokrasi sebagaimana yang dapat dilihat dari tulisan de Goumay dan Mill. Para teoritisi pada abad ke-19 seperti Van Mohl, Olzewski dan Le Play banyak memfokuskan kepada ketidakpuasan rakyat terhadap pemerintah dan melihat birokrasi sebagai hasrat pegawai negeri yang digaji untuk selalu mencampuri urusan orang lain (Albrow, 2005: 17).
Gaerano Mosca dan Max Weber mengemukakan pendapat mereka tentang perkembangan teori birokrasi. Mosca dalam bukunya membagi pemerintahan berdasarkan kelas yang memerintah, yaitu feodal dan birokratis. Dalam sistem pemerintahan feodal, kelas yang memerintah adalah kelas yang sederhana yang memonopoli fungsi-fungsi ekonomi, politik, militer atau administrasi. Setelah masyarakat berkembang menjadi lebih kompleks dan mempunyai fungsi terpisah satu sama lain, maka pemerintahan dijalankan oleh birokrasi, yaitu sekelompok pejabat yang digaji (Albrow, 2005: 22).
Weber membahas peran organisasi dalam suatu masyarakat, dan mempertanyakan bentuk organisasi yang sesuai bagi sebuah masyarakat industri yang dijumpai di Eropa pada akhir abad ke 19. Ia mencoba melukiskan sebuah organisasi yang ideal yang secara murni rasional dan yang akan memberikan efisiensi operasi yang maksimum (Robbins, 1994: 337).
Robbins (1994: 338) mengutip konsep birokrasi ideal dari Weber yang terdiri dari 7 elemen, sebagai berikut:
1. Spesialisasi pekerjaan, yaitu semua pekerjaan dilakukan dalam kesederhanaan, rutinitas dan mendefinisikan tugas dengan baik.
2. Hierarki kewenangan yang jelas, yaitu sebuah struktur multi tingkat yang formal, dengan posisi hierarki atau jabatan, yang memastikan bahwa setiap jabatan yang lebih rendah berada di bawah supervisi dan kontrol dari yang lebih tinggi.
3. Formalisasi yang tinggi, yaitu semua anggota organisasi diseleksi dalam basis kualifikasi yang didemonstrasikan dengan pelatihan, pendidikan atau latihan formal.
4. Pengambilan keputusan mengenai penempatan pegawai yang didasarkan atas kemampuan, yaitu keputusan tentang seleksi dan promosi didasarkan atas kualifikasi teknis, kemampuan dan prestasi para calon.
5. Bersifat tidak pribadi (impersonalitas), yaitu sanksi-sanksi diterapkan secara seragam dan tanpa perasaan peribadi untuk menghindari keterlibatan dengan keperibadian individual dan freferensi pribadi para anggota.
6. Jejak karier bagi para pegawai, yaitu para pegawai diharapkan mengejar karier dalam organisasi. Sebagai imbalan atas komitmen terhadap karier tersebut, para pegawai mempunyai masa jabatan, artinya mereka akan dipertahankan meskipun mereka “kehabisan tenaga” atau jika kepandaiannya tidak terpakai lagi.
7. Kehidupan organisasi yang dipisahkan dengan jelas dari kehidupan peribadi, yaitu pejabat tidak bebas menggunakan jabatannya untuk keperluan dan kepentingan pribadinya termasuk keluarganya.
Tipe ideal birokrasi Weber tersebut di atas, sampai saat ini belum sepenuhnya dapat diimplementasikan. Bahkan Weber mempertegas bahwa satu-satunya cara bagi masyarakat modern untuk mengoperasikan secara efektif konsep ideal tersebut di atas ialah dengan mengorganisasikan spesialis-spesialis birokrasi yang fungsional dan terlatih. Hal ini sesuai dengan yang dikemukakan oleh LeMay (Islamy, 2003) bahwa sebagai organisasi yang cenderung semakin besar, membutuhkan pembagian kerja yang lebih kecil atau bersifat khusus.
Weber sebenarnyamemperhitungkan tiga elemen pokok dalam konsep birokrasinya, yaitu: (1) birokrasi dipandang sebagai instrumen teknis. (2) birokrasi dipandang sebagai kekuatan independen. (3) birokrasi dipandang mampu keluar dari fungsinya yang sebenarnya karena anggotanya cenderung berasal dari kelas sosial yang partikular (Thoha, 2003: 19). Konsep birokrasi weberian berasumsi bahwa birokrasi dibentuk independen dari kekuatan politik. Ia berada di luar atau di atas aktor-aktor politik yang saling berkompetisi satu sama lain. Birokrasi pemerintah diposisikan sebagai kekuatan yang netral, lebih mengutamakan kepentingan negara dan rakyat secara keseluruhan, sehingga siapapun kekuatan politik yang memerintah birokrat dan birokrasinya memberikan pelayanan terbaik kepadanya.
Pemikir lain yang juga penting untuk ditampilkan dalam pembahasan birokrasi adalah Karl Marx (Thoha, 2003: 23). Pemikiran Marx tentang birokrasi merupakan suatu gejala yang bisa dipergunakan secara terbatas dalam hubungannnya dengan administrasi publik. Pandangannya terhadap birokrasi hanya bisa difahami dalam kerangka umum teorinya tentang perjuangan kelas, krisis kapitalisme,  dan pengembangan komunisme.
Marx mengelaborasi birokrasi dengan cara menganalisis  filsafat Hegel tentang negara. Hegel berpendapat bahwa birokrasi sebagai suatu jembatan  yang menghubungkan antara negara (pemerintah) dengan masyarakatnya. Adapun masyarakat itu terdiri dari  kelompok-kelompok profesional, usahawan dan kelompok yang mewakili bermacam-macam kepentingan. Meskipun Marx terinspirasi oleh pemikiran Hegel, namun Marx berpendapat bahwa  negara itu tidak mewakili kepentingan umum. Bahkan ia mengatakan bahwa kepentingan umum itu tidak ada, yang ada adalah kepentingan partikular yang mendominasi  kepentingan partikular lainnnya. Kepentingan particular yang memenangkan perjuangan kelas sehingga menjadi kelas yang dominan itulah yang berkuasa. Menurut Marx birokrasi adalah negara atau pemerintah itu sendiri. Birokrasi  merupakan instrumen yang dipergunakan oleh kelas yang dominan untuk melaksanakan kekuasaan dominasinya atas kelas-kelas sosial lainnya. Dengan kata lain, birokrasi memihak kepada kelas partikular yang mendominasi tersebut.
Hal yang sangat menarik adalah kritik yang disampaikan Warren Bennis (Robbins, 1994:349), bahwa struktur birokratik terlalu mekanis bagi kebutuhan organisasi modern. Ia menyatakan bahwa struktur tersebut telah usang, karena didesain untuk menghadapi lingkungan  yang stabil, sedangkan kebutuhan saat ini adalah struktur yang dirancang untuk menanggapi perubahan yang terjadi secara efektif. Bennis mencoba melakukan prediksi masa depan tentang berbagai macam perubahan yang pada gilirannya akan mempengaruhi eksistensi birokrasi. Menurut Bennis, birokrasi merupakan penemuan sosial yang sangat elegan, suatu bentuk kemampuan yang luar biasa untuk mengorganisasikan, mengkoor-dinasikan proses-proses kegiatan yang produktif pada masa revolusi Industri. Birokrasi dikembangkan untuk menjawab berbagai  persoalan yang hangat pada waktu itu, misalnya persoalan pengurangan peran-peran personal, persoalan subyektivitas  yang berlebihan, dan tidak dihargainya hubungan kerja kemanusiaan.
Singkatnya, dalam pandangan Bennis, birokrasi adalah  produk kultural dan sangat terikat oleh proses zaman pada saat kemunculannya. Kita sangat membutuhkan birokrasi yang berorientasi kemanusiaan, tidak secara konseptual semata tapi merambah pada tataran praktis di lapangan. Hal  ini menjadi pekerjaan sangat penting untuk mendekatkan birokrasi pada manusia, bukan lagi pada mesin. Sebuah teori akan diuji menurut kelayakan historis dan kebutuhan pada sebuah masa. Birokrasi yang humanis masih menjadi pekerjaan rumah yang harus serius digarap oleh para pemerhati masalah-masalah adminsitrasi publik dan kebijakan publik.
Nada pesimistik Bennis yang menggambarkan kondisi- kondisi sebagai penyebab matinya birokrasi dibantah oleh Robert Miewald (Robbins, 1994:349-352) dengan mengajukan argumentasi tandingan, bahwa birokrasi dapat menyesuaikan diri dengan lingkungan yang berubah dan dinamis. Miewald   menegaskan bahwa Weber tidak pernah mengatakan bahwa karakteristik-karakteristik birokrasi akan berlaku untuk selama-lamanya. Sasaran utama dari Weber adalah menciptakan sebuah bentuk rasional dan efisien. Bentuk tersebut adalah birokrasi. Bentuk apapun yang diperlukan untuk mempertahankan rasionalitas seperti efisiensi akan  menghasilkan birokrasi. Perkembangan birokrasi profe sional adalah contoh yang sempurna mengenai karakteristik  birokrasi yang dimodifikasi.
Pengkritisi lain terhadap birokrasi Weber adalah Fried W. Riggs. Dalam penelitiannya di beberapa negara berkembang, ia menemukan model birokrasi yang disebutnya sebagai “model sala” atau biasa disebut dengan “model prismatik”.  Menurur Riggs (Robbins, 1994: 103) Kata sala diambil dari bahasa Spanyol yang sering menunjuk arti kantor pemerintah  di negara-negara Amerika Latin. Arti sala secara umum ialah “ruangan”, bahasa Perancis menyebutnya “Salle” yang pada  dasarnya masih serumpun. Dalam penggunaan sehari-hari, kata sala mengandung arti ruangan pribadi dalam suatu rumah-keagamaan-ruangan pertemuan umum, tetapi juga dan bahkan terutama mengandung arti kantor pemerintah.
Beberapa karakteristik birokrasi model keliru yang dikemukakan oleh Riggs (Robbins, 1994: 105) yaitu; struktur prismatik akan memperkokoh pemborosan birokrasi. Korupsi telah melembaga. Sementara pejabat menikmati kedudukannnya karena leluasa memeras uang suap dalam penentuan anggaran, semua tergantunng pada keahlian serta  besarnya pengaruh pejabat yang harus memperjuangkan pengajuan anggaran, beberapa ketentuan tidak dapat digunakan untuk mengatasi kekurangan anggaran suatu biro, sedang kenyataannya anggaran terbuang sia-sia di berbagai biro lainnya dalam model prismatic, hubungan antara administrator dengan pengikut sudah demikian terstruktur, sehingga bobot berbagai sanksi akan memaksa para pejabat model sala lebih cenderung menggunakan kekerasan daripada menerapkan undang-undang. Terbukanya kesempatan menerima suap lebih mendorong para petugas pelaksana model sala menunda-nunda pekerjaan dan mengintroduksi berbagai hambatan teknis dengan tujuan  agar dapat memetik imbalan pelayanan atas pekerjaan yang seharusnya tidak dipungut biaya.
Gambaran birokrasi pemerintah seperti yang dikemukakan oleh Riggs tersebut sangat bertentangan dengan substansi birokrasi yang dikemukakan oleh Weber. Meskipun kritik terhadap birokrasi Weber selalu muncul, namun kenyataaan menunjukkan bahwa birokrasi ada dimana-mana,  perusahaan-perusahaan besar pada umumnya berstruktur birokrasi, bahkan untuk kelompok yang terdiri dari beberapa  orang saja, birokrasi merupakan cara yang paling efisien  untuk mengorganisasikan sesuatu, sehingga pertanyaannya adalah mengapa birokrasi dapat berjaya terus sampai saat ini. Mungkinkah karena karakteristik birokrasi yang dirumuskan  oleh Weber itulah yang menyebabkan demikian atau mungkin  ada faktor lain yang menjadi keampuhan birokrasi.
Salah satu agenda utama dan pertama yang harus dilakukan dalam rangka peningkatan kualitas pelayanan birokrasi pemerintah terhadap masyarakatnya, adalah perubahan perilaku aparatur birokrasi dalam memberikan pelayanan. Paradigma perilaku birokrasi harus diubah dari yang lebih condong sebagai abdi negara ketimbang abdi masyarakat diubah menjadi lebih mengutamakan peranan sebagai abdi masyarakat ketimbang abdi negara. Pada hakekatnya, jika aparatur birokrasi sudah melaksanakan tugasnya dengan sepenuh hati maka sesungguhnya mereka telah melaksanakan tugasnya dengan baik sebagai abdi masyarakat maupun sebagai abdi negara. Dengan perilaku aparatur birokrasi yang berorientasi pada kepuasan  masyarakat, maka diharapkan melahirkan dan meningkatkan  partisipasi masyarakat kepada birokrasi pemerintah dalam menyelenggarakan tugas pemerintahan, pembangunan dan pelayanan kepada masyarakat. Dengan demikian maka keberadaan birokrasi pemerintah bukan hanya karena adanya  dukungan legalitas formal, tetapi keberadaannya didukung dan dibutuhkan oleh masyarakat.
Referensi:
1. Andi Rasyid. P, Murlinah, 2017. Etika Birokrat. Makasar. Sah Media
2. Albrow, Martin, 2005. Birokrasi. Yogyakarta. Tiara Wacana
3. Dwiyanto Agus, dkk. 2006. Reformasi Birokrasi Publik Di Indonesia. Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan (PSKK), UGM., Yogyakarta.
4. Robbins, 1994. Teori Organisasi: Struktur, Desain dan Aplikasi. Jakarta. Arcan
5. Thoha, Miftah 2003. Ilmu Administrasi Negara, Jakarta. Rajawali Press

Post a Comment for "Konsep Birokrasi Menurut Beberapa Ahli "